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苏州大学王健法学院副教授程雪阳指出,土地管理法实现集体经营性建设用地入市改革目标没有问题,现在有争议的地方是,到底哪些集体土地可以算作集体经营性建设用地。程雪阳表示,有一种理论认为应当遵从“圈内圈外论”,即只要是城市规划区内的集体土地,都必须征收为国家所有,然后这些土地方可入市。2017年5月份国土部的草案采用的是这种方案;第二种意见是,“成片开发征收论”,即凡是要成片开发的区域,政府先征收为国家所有(通常是指各种新城,开发区),其他不是成片开发的,可以直接进入市场,司法部今年5月份第二次征求意见稿采用的是这种方案;还有第三种意见是,只有具体建设项目属于公共利益才可以征收为国家所有,其他的集体建设用地,都无需征收为国有就可以直接进入建设用地市场。这种意见为法学界很多学者持有。

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